Las acciones de clase en materia tributaria: doctrina de la Corte Suprema de Justicia
Telias, Sara Diana
Publicado en el Periódico Económico Tributario, Ed. La Ley, junio 2004
I – Introducción
La Constitución Nacional, según el texto reformado en 1994, prevé en su art. 43 la posibilidad de ejercer acciones de clase. En otros términos: contempla la legitimación ampliada para interponer acción de amparo en los casos de lesión a los derechos de incidencia colectiva.
Los efectos de las sentencias recaídas en causas incoadas por entidades representativas (v.g., cámaras, asociaciones de usuarios), a los que se reconoce legitimidad, son aplicables a todos cuantos aquéllas representan.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación ha delimitado el alcance de dicha norma en lo que a tributos se refiere.
Usaremos el método del caso, a la manera en que dentro del common law se estila utilizar el llamado case method, que consiste en una técnica de enseñanza, a partir del planteo de determinadas situaciones.
Los fallos se presentan de suerte que muestran un proceso de avance en la materia, pero que, en conclusión, terminan por afirmar que las acciones de clase no son admisibles en materia tributaria.
II – Desarrollo
Caso 1: acción de clase para hacer cesar el pago de reembolsos de exportación adicionales, interpuesta por una firma exportadora radicada en Bahía Blanca, para no incurrir en costos adicionales, si tuviere que hacer sus envíos al exterior desde Puerto Madryn. Alega que el cese de los reembolsos también evita el perjuicio especial que sufre el puerto de Bahía Blanca y la distorsión del mercado de transporte.
Causa: «Mosquera, Lucrecia Rosa c/ Estado Nacional (Mrio. de Economía) s/ acción meramente declarativa – sumarísimo. Recurso de hecho», del 3 de abril de 2003.(1)
Hechos y antecedentes
Lucrecia Rosa Mosquera promovió acción de amparo, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, a fin de obtener la declaración de inconstitucionalidad de la ley 23.018 y de su similar 24.490 -que prorrogó la vigencia de la primera-, como así también de las resoluciones dictadas en su cumplimiento por organismos del Poder Ejecutivo nacional, y el cese en el pago de los beneficios discriminatorios concedidos por ambas leyes. (Dichas normas conceden un reembolso adicional para la exportación de mercaderías por los puertos ubicados al sur del Río Colorado).
La actora indicó que se dedica a la exportación de lana sucia e industrializada mediante el procedimiento de carbonizado y que su planta está ubicada a unos 15 kilómetros del puerto de Bahía Blanca.
Agregó, también, que se ve forzada a hacer sus envíos al exterior desde Puerto Madryn, por lo cual debe soportar el mayor costo del transporte terrestre, del depósito, de los seguros y del control de calidad, más otros costos indirectos, enumerados en su presentación; ello no sucedería si pudiera operar desde su puerto natural.
Fundó la causa de esas consecuencias dañosas en el efecto producido por las leyes impugnadas que, al conceder un reembolso adicional para mercaderías exportadas por los puertos ubicados al sur del Río Colorado, ocasionan tal distorsión en el mercado que los buques de cargas generales ya casi no recalan en Bahía Blanca, con la consiguiente disminución de la oferta de bodegas, prácticamente inexistente.
Sostuvo que la preferencia así establecida es violatoria del art. 12 de la Ley Fundamental, e implica una sistemática transgresión de la garantía constitucional del derecho de comerciar, de la igualdad de los ciudadanos y de los estados provinciales frente a la ley.
Según se desprende de sus dichos, la actora no habría exportado antes por el puerto de Bahía Blanca; sus operaciones habrían comenzado recién en 1994, y a partir de entonces siempre operó desde Puerto Madryn.
Es preciso indicar que la acción fue encauzada por el juez de primera instancia por la vía del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
El Estado nacional, al contestar la demanda, adujo la improcedencia de la vía declarativa que intenta, y sostuvo que debió promover una pretensión de condena, previo agotamiento de las vías administrativas pertinentes.
Por otro lado, el Estado argumentó que la medida cuestionada, además de llevar más de diez años de vigencia, involucra un asunto de carácter político-económico, cuya oportunidad, mérito o conveniencia están reservados al Gobierno Nacional y, por ende, no es susceptible de revisión judicial. Máxime, cuando tal política protege el interés general y no uno particular, como pretende la accionante. Negó que existiera violación de precepto constitucional alguno.
El juez federal de primera instancia rechazó la demanda. Para así decidir, tuvo en cuenta que la Nación, al sancionar las leyes 23.018 y 24.490, actuó de conformidad con las facultades que le son atribuidas por la Constitución Nacional en el art. 75, inc. 19, en punto a proveer al crecimiento armónico del país y al poblamiento de su territorio, promoviendo políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Expresó que no hay violación del art. 12 de la Carta Magna, ya que este precepto se refiere, únicamente, al tránsito interprovincial de buques destinados de una provincia a otra.
Además, señaló que el reembolso no tiene como sujetos a los puertos, sino a la exportación de mercaderías originarias de la región patagónica que cumplan ciertos requisitos.
La sala I de la Cámara Federal de Apelaciones de Bahía Blanca, al revocar la sentencia de primera instancia, hizo lugar a la demanda y, consecuentemente, declaró la inconstitucionalidad de las leyes cuestionadas, por resultar contrarias al art. 12 de la Ley Fundamental y ordenó al -entonces- Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (ME y OSP, en adelante) suspender el pago de los reembolsos. Expresó que, frente al texto claro del referido art. 12, no se puede contraponer el art. 75, inc. 19, sino que ambos deben interpretarse armónicamente. En esta tarea de compatibilización, puntualizó que el Congreso cuenta con innumerables alternativas para hacer políticas diferenciales y así promover regiones del país, sin tener que favorecer a unos puertos en desmedro de otros, lo cual le está vedado.
Por ello, estimó que las normas impugnadas, al beneficiar a puertos ubicados al sur del Río Colorado, perjudican al de Bahía Blanca, lo cual acredita el interés de la actora.
Se presentan varias empresas en calidad de terceros (art. 90, inc. 1,y concordantes del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación) e interponen recurso extraordinario; plantean la nulidad de todo lo actuado pues, a su entender, debieron haber sido convocadas a la causa para defender su derecho.
Otras empresas, además, hicieron presentaciones donde solicitan ser tenidas por parte, a tenor del art. 89, también de dicho código,
Genéricamente, las personas referidas alegaron que la sentencia las afectaba, por cuanto realizan exportaciones de productos de origen patagónico -por los puertos ubicados al sur del Río Colorado- y gozan de los reembolsos adicionales cuya suspensión ordenó el a quo. Adujeron que no sólo se halla involucrada la interpretación de normas federales, sino también que el decisorio resulta arbitrario y, por exceder el mero interés de quienes fueron parte, reviste gravedad institucional.
El Estado nacional, a su turno, interpuso recurso extraordinario. Sostuvo que existe cuestión federal al estar en juego la interpretación de las leyes 23.018 y 24.490 y que, además, lo decidido implica enorme gravedad institucional, por afectar a toda la comunidad y perturbar el normal desarrollo de su política económica. Entiende que la sentencia apelada desconoce el mandato del art. 75, inc. 19, de la Carta Magna al ponerlo en colisión con su art. 12 y, en consecuencia, le impide proveer al crecimiento equilibrado del país y promover políticas diferenciadas que tiendan a morigerar el desigual desarrollo relativo de ciertas regiones como, en el caso, por intermedio del fomento de la zona ubicada al sur del Río Colorado.
Expresa también que el decisorio es arbitrario, en tanto no resulta derivación razonada del derecho vigente y que, por otro lado, las normas de la Constitución Nacional deben ser interpretadas de manera que armonicen entre sí. Destaca que las leyes cuestionadas no otorgan preferencias a unos puertos por sobre otros, sino que prevén reembolsos adicionales para determinados productos originarios o elaborados en la Patagonia, que se exporten a través de puertos ubicados en esa zona, con el mencionado fin promocional. Por otra parte, señala que tal fue la tesitura del Tribunal, con apoyo en lo expresado en el pronunciamiento de Fallos: 321-751.
Por último, destaca que la sentencia recurrida, al ordenar la suspensión del envío de fondos relativos a los reembolsos adicionales, tiene efectos erga omnes y, por tal razón, afecta a terceros que no han sido parte en la causa y colisiona con el principio elemental de la división de poderes.
Este remedio procesal fue concedido, salvo en lo referido a la tacha de arbitrariedad, sin haber sido interpuesta la pertinente queja.
La Cámara a quo rechazó in limine todos los pedidos de intervención como terceros y los recursos extraordinarios detallados; lo resolvió sobre la base de sostener que sus presentantes no se encuentran alcanzados en absoluto por el decisorio impugnado y carecen de todo interés, en los términos de los arts. 89 y 90 del código de forma, tanto para intervenir en autos como para interponer el remedio del art. 14 de la ley 48. En este sentido, destacó que la sentencia no tuvo otro efecto que haber considerado como no sancionadas las leyes impugnadas por la actora, exclusivamente en punto a la cuestión debatida en el caso de autos y concluyó que la sentencia sólo tiene valor inter partes, y no erga omnes. Por tal razón, la suspensión del envío de fondos decretada alcanza únicamente a la accionante, en relación a su actividad como exportadora de lana sucia e industrializada, mediante el proceso descripto en la demanda.
La actora solicitó aclaratoria al advertir -según su criterio- una discrepancia con lo dispuesto por el a quo en la sentencia definitiva, lo que implicaría una anómala modificación de lo allí resuelto. Recordó que su pretensión estuvo enderezada, en sustancia, a hacer cesar el pago de los reembolsos adicionales para los exportadores que realicen sus operaciones por los puertos patagónicos, en el ámbito de una acción de clase, basada sobre el art. 43 de la Carta Magna que, por su naturaleza, tendría efectos hacia terceros. La considera favorable para quienes se encontraran en su misma situación y, paralelamente, perjudicial para quienes gozaban de indebidos beneficios. Además, indicó que el puerto de Bahía Blanca sufre un perjuicio especial, en razón de que, como consecuencia de dichos reembolsos, se ve privado del transporte genuino de carga general; esta situación la afecta particularizadamente a ella.
La Cámara expresó, en cuanto al escrito indicado en el acápite anterior, que el objeto de la demanda se circunscribió a la actividad industrial realizada por la actora y su afectación por una limitación que vulneraba garantías constitucionales, al incrementar notablemente sus costos para producir. Lo pretendido por la accionante, en su solicitud de aclaratoria, transgrede el principio de congruencia, sobre todo cuando carece de personería para hacer extensivos los efectos del decisorio a otros sectores de la economía.
Paralelamente, procede señalar que, contra la resolución que había denegado sus pedidos de intervención como tercero interesado y de formación de incidente de nulidad de todo lo actuado, Aluar Aluminio Argentino S.A.I.C. interpuso recurso extraordinario y Alpesca S.A. adhirió a la apelación mencionada. Ambos recursos fueron denegados por la Cámara a quo al considerar, nuevamente, que el efecto de la sentencia de inconstitucionalidad es relativo, no erga omnes, involucra sólo a las partes y no atañe a quienes no realizan actividad lanera alguna.
La actora, por su lado, luego de la mencionada solicitud de aclaratoria, interpuso recurso extraordinario contra dicho auto, en cuanto implica modificar -según entendió- lo resuelto en la sentencia del 26 de agosto de 1999, que hizo lugar a la demanda y declaró la inconstitucionalidad de las leyes 23.018 y 24.490 por considerarlas violatorias del art. 12 de la Carta Magna, y ordenó al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos suspender el envío de fondos para el pago de reembolsos. Sin embargo, agregó que en el auto por el cual se rechazó la presentación como terceros, por parte de varios exportadores patagónicos perjudicados por la sentencia precedente, la Cámara modificó su anterior decisorio, pues indicó que sólo tiene efectos entre las partes y no afecta a terceros. Así, al limitarse la suspensión de fondos a su parte, o a quienes realicen su actividad, se distorsionó lo ya resuelto, en su perjuicio, porque, con los alcances ahora atribuidos a la sentencia original, ésta no hace lugar -como primitivamente hacía- a lo solicitado oportunamente en la demanda, sino que constituye un pronunciamiento hueco y alejado de la causa pretendi, por cuanto ella nunca ha percibido reembolso alguno y, por otra parte, en la Patagonia no se procesa lana por carbonizado. De tal manera, concluyó, sigue en pie el perjuicio que se le causa al puerto de Bahía Blanca, en cuanto a la merma de buques de cargas generales, que a ella la perjudica en particular, pues no hay otra forma de evitar el daño sufrido que no sea mediante la eliminación de los reembolsos que, en forma indiscriminada, reciben todas las mercaderías exportadas por los puertos al sur del Río Colorado.
Por último, insistió en que, con la reforma constitucional de 1994, el art. 43 de la Constitución Nacional acogió las acciones de clase para hacer cesar efectos perjudiciales de carácter general, como el ventilado en el presente caso. Es preciso poner de relieve que el a quo denegó esta apelación extraordinaria, al considerar que los efectos de la sentencia no pueden afectar a terceros y que la resolución objeto de aclaratoria satisface el interés que la actora exhibió al momento de accionar.
Posteriormente se presentaron, en forma conjunta, la Federación Lanera Argentina y la empresa Mario Abdala e Hijos S.A., quienes solicitaron ser tenidos por parte en calidad de terceros de intervención necesaria (arts. 89 y 90 del Código Procesal). Pidieron que se declare la nulidad de todo lo actuado, al no haber sido citadas oportunamente como parte. Denunciaron que, en subsidio, interpusieron recurso extraordinario contra la sentencia de fs. 288/289, fundado en la afectación de sus derechos y en que lo decidido en autos les causa gravamen irreparable, al suspender el pago de los reembolsos para la actividad exportadora realizada al amparo de las leyes 23.018 y 24.490.
Arguyeron que la resolución aclaratoria, si bien circunscribió los alcances de la sentencia anterior, igualmente les afecta, pues realizan exportaciones de lana sucia. Destacaron que no sólo se halla en juego la inteligencia de normas de derecho federal, sino que es un caso de gravedad institucional donde, por medio de una sentencia viciada de arbitrariedad, se afectan derechos de terceros y, en definitiva, de toda la comunidad. Pusieron de relieve que la actora omitió indicar que la empresa Lanera Argentina S.A., en cuyo interés parecía actuar, no desarrolla actualmente ninguna actividad exportadora, toda vez que el 28 de octubre de 1998 fue decretada su quiebra por el Juzgado Nacional de Primera Instancia en lo Comercial 18 de la Capital Federal.
El pedido de nulidad fue rechazado por el a quo a fs. 793, al considerarlo manifiestamente improcedente, y el recurso extraordinario fue concedido por entender que existe cuestión federal y lo resuelto reviste gravedad institucional, mas fue denegado en lo atinente a la arbitrariedad endilgada. Ante esta decisión, las apelantes interpusieron recurso de hecho.
La firma A. Dewavrin Fils Argentina S.A. se presentó como tercero de intervención necesaria (art. 89 del código procesal) y también planteó incidente de nulidad de lo actuado. Adujo que desarrolla, en la ciudad de Trelew, la actividad de clasificación, desborde, preparación, embalaje y enfardado de lana sucia para la exportación que, al ser realizada por puertos patagónicos, se ha visto beneficiada por los reembolsos aquí cuestionados. Asimismo, denunció la interposición del recurso extraordinario contra la sentencia que ordenó suspender los reembolsos, al aducir que se han afectado sus derechos y que lo decidido allí le ocasiona gravamen irreparable, mediante una sentencia arbitraria que, además, aborda una cuestión de trascendencia institucional donde se halla en juego la validez de leyes federales.
Remarcó que el a quo ha desatendido la evidente falta de legitimación de la actora. En síntesis, reprodujo el planteamiento y las argumentaciones realizadas por la Federación Lanera Argentina.
El a quo rechazó el planteo de nulidad, pero hizo lugar al remedio federal, salvo en lo atinente a la arbitrariedad del decisorio; por este motivo, la apelante dedujo recurso de queja.
En forma conjunta otra vez, la Federación Lanera Argentina y la empresa Mario Abdala e Hijos S.A. interpusieron recurso extraordinario contra lo resuelto por el a quo , en cuanto desestimó su presentación en los términos del art. 89 y no hizo lugar al planteo de nulidad realizado. Arguyeron que la tesitura adoptada les causa agravio no susceptible de ulterior reparación y que se vulneran elementales garantías del derecho de defensa, que no se ven salvados por la concesión del remedio federal presentado por ellas.
Este recurso extraordinario fue denegado por la cámara, al sostener que se trata de una cuestión de naturaleza procesal, lo que no habilita la vía extraordinaria de acceso a la instancia de apelación a la Corte Suprema. Por tal motivo, ambas apelantes dedujeron recurso directo ante la Corte Suprema: señalaron, en lo sustancial, que su exclusión del proceso vulnera su derecho de defensa en juicio, al limitar su intervención a la apelación extraordinaria, privándolas de argumentar y demostrar cuestiones de hecho, con lo cual les produce irreparable agravio en sus patrimonios.
Fallo de la Corte Suprema de Justicia
La Corte Suprema comparte lo dictaminado por la señora procuradora fiscal, doctora María Graciela Reiriz, y resuelve: I. Declarar procedente el recurso extraordinario planteado, hacer lugar a la queja deducida por su denegación parcial, revocar la sentencia apelada y rechazar la demanda. II. Declarar, en virtud de lo precedentemente decidido, que resulta inoficioso un pronunciamiento del Tribunal sobre los agravios expresados por el Estado nacional y por la Federación Lanera Argentina y Mario Abdala e Hijos S.A. III. Distribuir las costas de todas las instancias en el orden causado, en atención a la naturaleza y particularidades de las cuestiones debatidas y al modo como se resuelve (arts. 68, segunda parte, y 279 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).
Doctrina
La Corte Suprema emite dos precisiones relacionadas con la legitimación.
Por la primera rechaza las acciones de clase que operen como sistema de control de constitucionalidad basado sobre una acción popular o abstracta de inconstitucionalidad. Reitera su doctrina de Fallos: 321-1252 (considerando 25), pues dice que admitir la legitimación en un grado que la identifique con el «generalizado interés de todos los ciudadanos en el ejercicio de los poderes de gobierno», deformaría las atribuciones del Poder Judicial en sus relaciones con el Poder Ejecutivo y con la legislatura y lo expondría a la imputación de ejercer el gobierno por medio de medidas cautelares. Agregó que la protección de los contribuyentes o de los ciudadanos, dada su base potencialmente amplia es, precisamente, el tipo de influencia que en una democracia debe ser utilizada ante las ramas del gobierno destinadas a ser sensibles frente a la actitud de la población, modalidad de naturaleza política a la que es ajeno el Poder Judicial.
La segunda precisión es la referida a cómo acreditar la calidad de parte, como presupuesto de la legitimación. La particularidad de este caso es que la falta de legitimación no aparece manifiesta al momento de interponer el recurso, por lo que no se verifica el supuesto en el cual corresponde declarar la falta de legitimación como artículo de previo y especial pronunciamiento, pudiéndolo hacer en la sentencia.
Como dijimos antes, la actora no acreditó la calidad de parte, lo que, en términos de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos de América se denomina posición (standing), y que constituye el elemento esencial de la separación de poderes.
Para reconocer a la actora la posición o calidad de parte, en la acción de clase, se requiere que el litigante haya acreditado dos extremos: por un lado, la prueba del perjuicio (o afectación del interés jurídicamente protegido); por el otro, que el daño tiene relación de causa a efecto con las normas cuya constitucionalidad se cuestiona.
El requisito de probar el perjuicio se vincula, a su vez, con la necesidad de existencia de caso o controversia judicial, como presupuesto para que intervenga el Poder Judicial, y vinculado a la división de poderes, pues no puede actuar de oficio.
La declaración de la falta de acreditación del perjuicio se desprendió de los propios dichos de la actora, en el sentido de que no habría exportado antes por el puerto de Bahía Blanca, dado que sus operaciones habrían comenzado recién en 1994; es decir, operó siempre desde Puerto Madryn.
Dijo la procuradora fiscal en su dictamen -compartido por la Corte Suprema, y al cual da por reproducido-: «Con mayor razón aún debió haberse preocupado en acreditar de manera clara el perjuicio comparativo que venía alegando. Y, en segundo término, aun cuando se prescindiera de la prueba del perjuicio concreto alegado, …tampoco se ha demostrado, ni siquiera con base en indicios, la preceptiva relación de causa a efecto entre ese supuesto daño (falta de arribo de buques de cargas generales al puerto de Bahía Blanca y sus consecuencias en su patrimonio) y las leyes impugnadas (el beneficio tachado de indebido), es decir, que el menoscabo patrimonial que alega experimentar sea causado única, necesaria y sin lugar a dudas, por el dictado de tales normas, a las cuales atribuyó, con carácter exclusivo, la distorsión en el mercado del transporte marítimo, en una suerte de monocausalismo dogmático. Debió haber probado, … que la suspensión de las normas impugnadas haría que volviera a Bahía Blanca la oferta de cargas generales que necesita. Máxime, cuando afirmó tajantemente que no habría otra forma de evitar el daño que no fuera mediante la eliminación de los reembolsos que recibe, indiscriminadamente, toda mercancía exportada por los puertos ubicados al sur del Río Colorado. Así las cosas en autos, la ocurrencia de buques de cargas generales a puertos patagónicos -en aparente detrimento de los demás puertos del país (entre ellos el de Bahía Blanca)- puede ser la consecuencia de una pléyade de causas o concausas cuyo conocimiento escapa al común y también a la justicia en este expediente, y que debería haber sido demostrada indubitablemente por Mosquera. No me parece que sea bastante para afirmar el vínculo de causa-efecto mencionado la solitaria constancia de fs. 4/5, proveniente del consorcio de gestión del puerto de Bahía Blanca, no sólo porque las afirmaciones allí vertidas no cuentan con apoyo alguno en constancias, registros o estudios -como sería menester- sino que, además, provienen de una entidad que tendría interés en esta causa, pues se vería beneficiada si el resultado del proceso fuese favorable a la actora»
Conclusión: se declara que la actora no tiene legitimación y se pierde el caso por deficiencias probatorias del daño o perjuicio, que no pueden ser obviadas, pues de lo contrario la acción de clase se convierte en una acción popular o abstracta de inconstitucionalidad, incompatible con el principio de división de poderes.
Caso 2: Cámara de Comercio interpone acción de amparo, en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, tendiente a la declaración de inconstitucionalidad de la norma que impone el deber de usar controladores fiscales (resolución general 4104 de la Dirección General Impositiva).
Causa: «Cámara de Comercio, Industria y Producción c/ Administración Federal de Ingresos Públicos s/ amparo», del 16 de abril de 2002(2)
Fallo de la Corte Suprema de Justicia
Se rechaza la acción por falta de prueba.
Doctrina
La deficiencia probatoria radicó en no haber particularizado el caso específico de ninguno de los asociados, ni haberse sugerido que la situación invocada, al menos de manera indiciaria, se reproducía en el resto del colectivo por el cual actuaba la entidad.
La Corte Suprema dice que los alegatos resultan huérfanos de las probanzas acerca de los extremos concretos que permitirían alegar y configurar, respecto de cada uno de ellos, la denunciada irrazonabilidad de las medidas, en tanto no existe demostración alguna del perjuicio, del daño económico denunciado, ni de la situación financiera concreta de sus asociados, ni de la imposibilidad efectiva de adquirir los equipos requeridos.
Conclusión: si bien reconoce legitimación a la Cámara de Comercio, Industria y Producción, la Corte Suprema de Justicia da pautas acerca de cómo debería haber sido probada la lesión del derecho de propiedad en esa acción de clase. El tema de la prueba ya va perfilando la escasa probabilidad de éxito de una acción de clase para defender el derecho de propiedad.
Caso 3: Cámara de comercio interpone acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional, tendiente a que sea declarada la inconstitucionalidad del texto vigente del art. 92 de la ley 11.683, referido a ejecuciones fiscales, en cuanto otorga al agente fiscal facultades que vulneran el derecho de propiedad
Causa: «Cámara de Comercio, Industria y Producción de Resistencia c/ AFIP», del 26 de agosto de 2003(3).
El art. 43 de la Constitución Nacional establece:
Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva.
Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización. (lo resaltado es nuestro)
Fallo de la Corte Suprema de Justicia
Se rechaza la acción de amparo.
Doctrina
Tras examinar el estatuto de la entidad actora, se llega a la conclusión de que aquél no le otorga potestad para estar en juicio, en representación de sus asociados, por un reclamo como el articulado en la causa, referente a derechos patrimoniales propios de cada uno de éstos.
Si bien la Constitución Nacional, tras su reforma de 1994, ha ampliado el universo de los sujetos legitimados para accionar por vía del amparo -tradicionalmente estuvo limitado a quienes fueran titulares de un derecho subjetivo individual-, esta amplitud no se ha dado para la defensa de cualquier derecho sino como medio para evitar discriminaciones y tutelar los derechos mencionados en el segundo párrafo del art. 43 del texto constitucional, es decir, los que «protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidencia colectiva en general» (la letra negrita es nuestra).
Para la Corte Suprema de Justicia resulta claro que la acción de amparo que ha dado origen a estos autos no ha sido promovida en defensa de algún derecho de la naturaleza de los aludidos precedentemente, sino respecto de derechos de carácter patrimonial, puramente individuales, cuyo ejercicio y tutela corresponde exclusivamente a cada uno de los potenciales afectados, dado que la protección de esta clase de derechos se encuentra al margen de la ampliación del universo de legitimados establecida por el art. 43 de la Constitución Nacional.
En relación con el requisito de probar el perjuicio por parte de quien esté interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma, dice que ese recaudo debe verificarse individualmente en cabeza de cada uno de los supuestos afectados, dada la índole subjetiva del derecho que se pretende tutelar.
Conclusión: a partir de este caso, la Corte Suprema de Justicia interpreta que no es procedente la acción de clase, pues la legitimación (aspecto procesal) que la Constitución Nacional concede a las asociaciones está condicionada a que se trate únicamente de los derechos allí enunciados (aspecto sustantivo).
Por otra parte, al ser derechos patrimoniales, el requisito de la prueba del perjuicio por parte del interesado en la declaración de inconstitucionalidad de una norma debería verificarse individualmente en cabeza de cada uno de los supuestos afectados, dada la índole subjetiva del derecho que se pretende tutelar.
Dicha circunstancia determina que aun cuando de los estatutos surgiere expresamente que las entidades pueden actuar en representación de los miembros, no es posible la defensa de un universo respecto de los cuales se pretenda alegar violación del derecho de propiedad.
Caso 4: ¿Y ahora…quién podrá defendernos? ¿El defensor del pueblo, habida cuenta que la propia Constitución Nacional le otorga legitimación?
Causa: «Defensor del Pueblo de la Nación c/ Estado Nacional – Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (monotributo), decreto 885/98 s/ amparo ley 16.986», del 21 de agosto de 2003(4)
El artículo 86 de la Constitución Nacional establece:
El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto da las dos terceras partes de los miembros presentes de cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez.
La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial. (el resaltado y la letra negrita son nuestros)
Fallo de la Corte Suprema de Justicia
» … de conformidad con el dictamen (del procurador) que antecede, se declara procedente el recurso extraordinario, se deja sin efecto la sentencia apelada y se rechaza la demanda. Con costas.»
Doctrina
«En primer lugar, corresponde examinar el punto relativo a la legitimación procesal que ha esgrimido en autos el Defensor del Pueblo de la Nación pues si bien no ha sido objeto de agravio concreto por parte del fisco, al configurar un presupuesto necesario para que exista un «caso» o «controversia», que deba ser resuelto por los tribunales federales, su ausencia tornaría inoficiosa la consideración de los planteamientos formulados por el apelante (arg. Fallos: 322-528), ya que la justicia nacional no procede de oficio y sólo ejerce jurisdicción en los casos contenciosos en que es requerida a instancia de parte (arg. art. 2°, ley 27).»
Una constante jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, elaborada sobre la base de lo establecido en los arts. 116 y 117 de la Constitución Nacional, ha expresado que esos casos son aquellos en los cuáles se persigue, en concreto, la determinación del derecho entre partes adversas; por este motivo no hay causa «cuando se procura la declaración general y directa de inconstitucionalidad de las normas o actos de los otros poderes», ni, por ende, existe facultad alguna en cabeza del Poder Judicial de la Nación que lo autorice, en tales circunstancias, a formular dichas declaraciones (Fallos: 307-2384, entre otros).
En este orden de ideas, como ha sostenido el Tribunal, si bien el art. 86 de la Carta Magna prescribe que el Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal, ello no significa que los jueces no deban examinar, en cada caso, si corresponde asignar a aquél el carácter de titular de la relación jurídica sustancial en que se sustenta la pretensión, como es exigible en todo proceso judicial (conf. Fallos: 323-4098 y sus citas de Fallos: 310-2943; 311-2725; 318-1323).
La ley 24.284 excluye expresamente, del ámbito de competencia del órgano amparista, al Poder Judicial (art. 16, párrafo segundo), y establece que si iniciada su actuación «se interpusiese por persona interesada recurso administrativo o acción judicial, el defensor del pueblo debe suspender su intervención» (art. 21) (Fallos: 321-1352 y 323-4098).
En el caso objeto de este comentario, como es de público conocimiento, varios profesionales afectados por la reforma introducida por la ley 24.977 han iniciado acciones judiciales con el mismo objeto aquí perseguido: que se les permita continuar como responsables no inscriptos en el IVA, a pesar de tener facturación anual que no supera el tope de $36.000. Muchas de estas causas han llegado a conocimiento y decisión del Tribunal.
De esta forma, con lo establecido por las normas que regulan la actuación del actor en esta causa, y lo recién mencionado, basta para rechazar la legitimación procesal de dicho organismo en la presente causa, tornándose inoficioso considerar los agravios vertidos por la recurrente, debido a la solución que se propone (el resaltado es nuestro).
Comentario
Destaca el hecho de que la falta de legitimación del Defensor del Pueblo no fue agravio introducido por el fisco. No obstante, la Corte Suprema de Justicia lo hace de oficio, al haberse dado el supuesto de suspensión de intervención del Defensor del Pueblo.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) Publicada en Fiscus Aduana 22, editada por la autora.